Obecną sytuację w Polsce i na świecie dobrze opisuje chińskie powiedzenie a zarazem przekleństwo: “Obyś żył w ciekawych czasach”. Dzisiejsze czasy na pewno są ciekawe, ale też pod względem ekonomicznym tak trudne, jak nigdy dotąd. Doświadczamy polikryzysu, czyli kryzysu o wielu twarzach: kryzysu energetycznego, uchodźczego, geopolitycznego, środowiskowego i ekonomicznego. Z tym ostatnim związany jest coraz bardziej prawdopodobny scenariusz recesji i stagflacji, czyli wysokiej inflacji połączonej z gospodarczą stagnacją. W tym kontekście wdrożenie gwarancji zatrudnienia, czyli programu publicznej i gwarantowanej opcji pracy dla każdej osoby poszukującej zatrudnienia, może okazać się słusznym kierunkiem działań.
Aktualnie w Polsce mamy do czynienia z rekordowo niskim bezrobociem, które według metodologii unijnej na koniec czerwca wyniosło 2,7% (a według krajowej miary GUS stopa bezrobocia rejestrowanego spadła do 4,9%) i jest drugą najniższą wartością w Europie. Mimo to o stabilnej sytuacji na rynku pracy, rynkach kredytów czy mieszkań nie może być mowy. Inflacja przewyższająca nominalny wzrost płac, podwyższane z miesiąca na miesiąc stopy procentowe, a w ślad za nimi rosnące raty kredytów prowadzą do realnego ubożenia polskiego społeczeństwa. Jak temu zaradzić?
Obok kilku innych ciekawych propozycji, takich jak bezwarunkowy dochód podstawowy czy postwzrost/dewzrost, gwarancja zatrudnienia jest pomysłem, który ostatnio silnie zyskuje na popularności w kręgach akademickich, politycznych i miejskich. W tym tekście chciałbym odpowiedzieć na pytanie, czy ta koncepcja może nam pomóc rozwiązać choćby części z dotykających nas problemów.
Publiczna opcja pracy dla każdego
Gwarancja zatrudnienia (GZ – ang. job guarantee) jest progresywną propozycją gospodarczą postulowaną przez zwolenników Nowoczesnej Teorii Monetarnej (w skrócie MMT). Wśród nich można wymienić ekonomistów takich jak L. Randall Wray, Bill Mitchell czy Stephanie Kelton, ale również aktywnych polityków, do których należą między innymi senator Bernie Sanders oraz najmłodsza w historii USA kobieta zasiadająca w amerykańskim kongresie, Alexandria Ocasio-Cortez. Polska czytelniczka z pomysłem gwarancji zatrudnienia mogła się spotkać w niedawno opublikowanej książce “W sprawie gwarancji zatrudnienia” (wyd. Heterodox, 2021). Jej autorką jest Pavlina R. Tcherneva, amerykańska ekonomistka, profesorka ekonomii w Bard College i ekspertka w zakresie zatrudnienia i stabilizacji makroekonomicznej.
Według Tchernevej „gwarancja zatrudnienia to publiczny program zapewniający miejsca pracy. (…) Jest to rozwiązanie, zgodnie z którym każda osoba poszukująca pracy powinna otrzymać możliwość jej wykonywania, niezależnie od swojej sytuacji czy stanu gospodarki. Urzędy pracy miałyby, w myśl tej idei, zapewnić dobrowolne, wykonywane w interesie społecznym zatrudnienie w projektach związanych z opieką, ochroną środowiska, rewitalizacją i budową drobnej infrastruktury” (s. 17).
Gwarancja zatrudnienia w Polsce – o czym mówimy?
W polskich realiach potrzebę wprowadzenia gwarantowanego prawa do pracy podnosi dziennikarz ekonomiczny i publicysta, Rafał Woś, który w artykule pt. Niech państwo da Ukraińcom gwarancję zatrudnienia! przypomina, że „gwarancja zatrudnienia to schemat polegający na tym, że państwo bierze na siebie obowiązek zaoferowania sensownej pracy każdemu, kto tej pracy chce. Nie chodzi tu o całkowite zastąpienie rynku. Ani tym bardziej o powrót do realnego socjalizmu. To nie tak. Idzie raczej o to, by państwo wzięło na siebie rolę >>pracodawcy ostatniej szansy<<”.
Postulowana przez Wosia inicjatywa miałaby pomóc uciekającym przed wojną Ukrainkom i Ukraińcom w szybkim znalezieniu w Polsce pracy, która nie tylko byłaby społecznie użyteczna i lokalnie sensowna, ale również nie prowadziłaby do psucia rynku poprzez zatrudnianie uchodźców na czarno lub po niższych stawkach (często poniżej płacy minimalnej), przez co cierpieliby również zwalniani polscy pracownicy.
Innymi słowy, gwarancja zatrudnienia w Polsce – wbrew obiegowym twierdzeniom – nie polegałaby ani na przymusie pracy, ani na konkurowaniu sektora publicznego z prywatnym, ani na dyskryminowaniu jednych kosztem drugich. Stanowiłoby raczej opcję pracy w sektorze usług publicznych z umożliwiającą godne życie płacą, co dla wielu przybywających do nas ze wschodu stanowiłoby również argument za osiedleniem się w Polsce na stałe.
Czy jest sposób, by miłość polsko-ukraińska nie stała się z czasem bardzo szorstka? Tak, jest taki sposób! Trzeba dać uchodźcom zza wschodniej granicy gwarancję zatrudnienia. I za nic nie zostawiać ich losu rynkowi.. Nówka na @Salon24pl zatrudnienia.https://t.co/BwyIvDaAcS
— Rafal Wos (@RafalWos) March 11, 2022
Choć w Polsce idea publicznej opcji pracy może instynktownie kojarzyć się z pomysłami rodem z PRL, to jest to pomysł, który zyskuje na popularności nawet w naszym kraju, czego dowodem jest wpisanie tego postulatu do deklaracji programowej Lewicy Razem. Jak przekonuje Adrian Zandberg “dzisiaj jest tak, że urzędy pracy działają jak tablice ogłoszeniowe. My chcemy, aby wykonywały realną pracę. Chcemy, żeby państwo dawało samorządom środki na zatrudnienie do przydatnych dla lokalnej społeczności zajęć”.
Polska konstytucja mówi jasno: państwo ma prowadzić politykę pełnego, produktywnego zatrudnienia. Czas potraktować ją w końcu na serio!
W nowym programie @partiarazem proponujemy nowoczesny mechanizm, który to zapewni: gwarancję zatrudnienia.https://t.co/6l19n65JlM
— Adrian Zandberg (@ZandbergRAZEM) November 6, 2021
Inni już to robią, czyli programy gwarancji zatrudnienia w Holandii, Belgii, Francji i Austrii
Podobne rzeczy – i to nie tylko na poziomie deklaracji programowych – dzieją się już teraz w różnych regionach Europy. Gwarancję zatrudnienia w kontekście kryzysu uchodźczego uruchamia właśnie Rotterdam, o czym donosi holenderski portal NL Times. Program jest skierowany do osób w kryzysie uchodźczym i już teraz dzięki niemu pracę podjęło kilkadziesiąt osób. Jak większość inicjatyw tego typu rotterdamski program gwarancji zatrudnienia będzie lokalnie administrowany i centralnie finansowany. Osoby przybywające do miasta i biorące udział w tym programie będą uczone języka holenderskiego, jak również będą szkolone do wykonywania konkretnych prac. Jak mówi radny Rotterdamu, Vincent Karremans “dzięki temu podejściu oszczędzamy pieniądze na zasiłkach socjalnych i szkolimy dobrych pracowników dla rynku pracy; właśnie dlatego chcemy, by rząd finansował wszystkie dodatkowe koszty”.
Władze Rotterdamu dostrzegają wiele korzyści związanych z wprowadzoną gwarancją zatrudnienia. Po pierwsze, bardzo szybko pozwoli migrantom stanąć na nogi i ekonomicznie się usamodzielnić. Po drugie, dzięki pracy nowo przybyła osoba może uniknąć izolacji społecznej, szybko ucząc się nie tylko języka i nowych umiejętności, ale także społecznych norm i obyczajów. Ponadto, lokalnie wykonywane prace są obecnie naprawdę na wagę złota.
W obliczu aktualnych niedoborów rąk do pracy w prawie wszystkich sektorach gospodarki “wykonywane [w ramach gwarancji zatrudnienia] prace takie jak mechanik samochodowy, ochroniarz czy pracownik usługowy – jak przekonuje Karremans – są bardzo pożądane”. Warto dodać, że każda osoba korzystająca z tego programu dostała stałą umowę o pracę bezpośrednio od władz miasta (municipality) lub od jej partnerów.
Job Guarantee for refugees in Rotterdamhttps://t.co/G3z7IUwMc0
— Pavlina R Tcherneva (@ptcherneva) June 17, 2022
We francuskiej gminie Échirolles (w okręgu Grenoble) od kilku lat ma miejsce podobny “eksperyment” mający na celu redukcję długotrwałego bezrobocia do zera. Program po angielsku nazywa się The Zero Long-Termed Unemployed Territory (fr. Territoires zéro chômeur de longue durée, w skrócie TZCLD) i docelowo ma zamienić wszystkich długotrwale bezrobotnych (tj. pozostających więcej niż rok bez pracy – takich osób w całej Francji jest ok. 2,9 miliona) i chętnych do pracy w zatrudnionych, przy okazji transformując koszty związane z bezrobociem w społeczne i lokalne innowacje.
Jak możemy przeczytać na stronie Social Innovation Strategy, pomysł stojący za TZCLD opiera się na trzech obserwacjach: i) nikt nie jest nie do zatrudnienia – ci, którzy są trwale bezrobotni, posiadają know-how i umiejętności; ii) nie istnieje niedobór pracy – ale istnieje niedobór miejsc pracy, a wiele potrzeb nie jest zaspokajanych; iii) nie brakuje nam pieniędzy, ponieważ każdego roku długotrwałe bezrobocie prowadzi do wielu wydatków.
Jednak program TZCLD to tylko „częściowa” gwarancja zatrudnienia. Po pierwsze, jest ograniczony do konkretnej gminy, a po drugie jest kierowany tylko do długotrwale bezrobotnych (fr. de longue durée). Zupełnie czym innym jest projekt ustawy złożony przez deputowaną Danièle Obono we francuskim Zgromadzeniu Narodowym w ubiegłym roku – ten jest w pełni oparty na zasadach gwarancji zatrudnienia à la Tcherneva. Fragment dyskusji o projekcie ustawy w Zgromadzeniu Narodowym z angielskim tłumaczeniem można obejrzeć tutaj. Ustawa jest już po pierwszym czytaniu w Zgromadzeniu Narodowym i co ciekawe wprost odwołuje się do funkcji państwa jako pracodawcy ostatniej szansy (employer of last resort).
Nie tylko w Polsce dyskutuje się o publicznej Gwarancji Zatrudnienia. We francuskim Zgromadzeniu Narodowym złożono projekt ustawy "ustanawiającej program Gwarancji Zatrudnienia – realizowany przez (państwo) Pracodawcę Ostatniej Instancji" na terenie całego kraju. pic.twitter.com/pB4l8mFyVE
— Fundacja Lipińskiego (@econ_pluralism) November 11, 2021
Kolejnym wartym odnotowania eksperymentem jest wdrożenie idei gwarancja zatrudnienia w Belgii, a konkretnie w dwudziestu gminach regionu Walonii. Ma to być program analogiczny do francuskiego TZCLD (którego wstępną ewaluację można znaleźć tutaj), choć jego planowana skala jest istotnie większa.
Jak pisze Adam Suraj na łamach Obserwatora Gospodarczego “lokalne władze [na terytorium Walonii] mają zamiar przeznaczyć 104 miliony euro, aby zatrudnić na umowie o pracę w latach 2022-2026 tysiąc osób długotrwale bezrobotnych. Liczą one, że program wywoła efekt kuli śnieżnej”. Ten belgijski program, który “lokalnie” wdraża ideę gwarancji zatrudnienia jest szczególnie ciekawy, ponieważ długotrwałe bezrobocie w Walonii sięga 87 tysięcy osób i jest istotnym problemem społecznym. Trailer filmu dokumentalnego o francuskim TZCLD – „Nouvelle cordée” jest do obejrzenia tutaj.
Pilotażowy program gwarantowania pracy osobom (ponad rok) bezrobotnym został uruchomiony w pandemicznym roku 2020 również w Austrii, a konkretniej w miejscowości Marienthal i otaczającej ją gminie Gramatneusiedl. Ta inicjatywa zasługuje na szczególną uwagę, ponieważ – jak piszą w swoim raporcie ekonomiści Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE) – jest to “pierwszy pilotaż gwarancji zatrudnienia (…). Przeznaczono na niego 7,4 mln euro, co równa się ok. 30 tys. euro na uczestnika, a więc wielkości porównywalnej ze środkami, jakie przeznacza się tam na wsparcie dla bezrobotnych” (s. 20).
Ważną cechą tego programu jest zagwarantowanie, że każdy jego uczestnik w ciągu pierwszych dwóch miesięcy przejdzie specjalny kurs przygotowawczy. Jak przekonują pomysłodawcy tego pilotażu, profesor Maximilian Kasy i Lukas Lehner z Uniwersytetu Oksfordzkiego, taki kurs będzie obejmował indywidualne szkolenia i konsultacje, a w razie konieczności także wsparcie od doświadczonych pracowników społecznych, lekarzy medycyny pracy i psychologów.
Publiczna gwarancja zatrudnienia a rekrutacje w sektorze prywatnym
Wprowadzona w życie gwarancja zatrudnienia (GZ) będzie funkcjonować jako buforowy zasób osób zatrudnionych (od ang. Employment Buffer Stock, koncepcji wywodzącej się z prac australijskiego ekonomisty, Billa Mitchella) – w przeciwieństwie do obecnego stanu, w którym posiadamy permanentny bufor osób bezrobotnych, tj. trwałe bezrobocie.
Taki bufor zatrudnionych będzie się powiększać w czasie polikryzysu – szczególnie podczas kryzysów ekonomicznych i uchodźczych; oraz będzie się kurczyć wraz z poprawą koniunktury, gdy sektor prywatny znów zaczyna zatrudniać. Taka cecha – przez ekonomistów nazywana antycyklicznością – jest pożądana, ponieważ stabilizuje nie tylko poziom zatrudnienia i wzrost gospodarczy, ale również dynamikę zmian cen, czyli inflację.
Instead of "we need millions more unemployed people in order to bring down demand to cut inflation" how about "we need a federal job guarantee to raise our productive capacity to end the supply crunch causing inflation"
— Hamilton Nolan (@hamiltonnolan) June 21, 2022
W związku z tym nowe rekrutacje w sektorze prywatnym, których liczba może maleć w czasie dekoniunktury, powinny w tym samym czasie rosnąć w sektorze usług publicznych – w ramach programu gwarancji zatrudnienia. Tym samym rekruterzy będą mogli znaleźć swoje miejsce wewnątrz łańcucha: trwale bezrobotny – rekrutacje w ramach programu GZ – gmina jako pracodawca (lub partner gminy). Praca rekruterów będzie szczególnie potrzebna w programie GZ w czasie kryzysu popytowego, któremu tradycyjnie towarzyszy spadek popytu na pracę ze strony sektora prywatnego; jak i w sytuacji braku rąk do pracy, czyli kryzysu podażowego, z którym mamy dzisiaj do czynienia w wielu gałęziach polskiej gospodarki.
Gwarancja zatrudnienia jako wybór polityczny
Jak pokazują wyniki badania przywołanego już raportu PIE, Polacy w większości popierają pomysł gwarancji zatrudnienia. Według przeprowadzonego przez PIE sondażu, w którym wzięło udział ponad dwa tysiące respondentów, aż 81% pytanych osób opowiada się za wprowadzeniem tego programu w Polsce. Tak szerokie poparcie społeczne może stać się katalizatorem zmian w tym temacie w naszym kraju, a na pewno powinno skłonić nas do rozpoczęcia szerszej debaty nad wprowadzeniem gwarantowanej opcji pracy w Polsce.
Jak przypomina nam profesor Tcherneva “bezrobocie jest wyborem politycznym”. Współczesne rządy suwerennych monetarnie krajów – czyli takich z własną walutą i autonomicznym bankiem centralnym – mają narzędzia służące redukowaniu bezrobocia (jak również jego powiększeniu). Całkowite wyeliminowanie bezrobocia jest możliwe, czego dowodził już wiele lat temu wybitny polski ekonomista, Michał Kalecki, w artykule pt. “Polityczne aspekty pełnego zatrudnienia”. Choć droga do pełnego zatrudnienia wiedzie przez polityczne dylematy i starcia różnych grup interesów, to technicznie jest to do zrobienia. Opisane pilotażowe programy gwarantowanej pracy są tego najlepszym przykładem.
Unemployment is a policy choice.
Accepting it as a perennial feature of the economy and an unfortunate but unavoidable situation IS a self-imposed intellectual handicap.
It causes so much pain and devastation.
We can choose differently:https://t.co/p7s83GAM6X— Pavlina R Tcherneva (@ptcherneva) April 22, 2020
Podsumowując, w obliczu współczesnego polikryzysu związanego z wysoką inflacją, rosnącymi kosztami życia oraz kryzysem migracyjnym i środowiskowym gwarancja zatrudnienia wydaje się być dobrym pomysłem. Zamiast dążyć do zwiększenia bezrobocia i recesji w celu hamowania inflacji powinniśmy postawić na krajowy program eliminowania bezrobocia, doprowadzając do wzrostu potencjału wytwórczego naszego kraju oraz ograniczając marnotrawstwo ludzkiej kreatywności i zasobów drzemiących w każdym z nas.
Ponadto, gwarancja zatrudnienia stwarza możliwość kreowania krajowego standardu zatrudnienia. Jest tak dlatego, że oferuje ona nie tylko wynagrodzenie równe pensji minimalnej (efektywnie zniechęcając do pracy na czarno), ale również narzuca pewne pozapłacowe standardy pracy dotyczące m.in. czasu pracy, bezpieczeństwa i higieny oraz społecznej użyteczności wykonywanej pracy.
Samorządy i organizacje pozarządowe mogłoby w ten sposób aktywnie angażować się w szkolenia, rozwijanie kompetencji i przygotowywanie do pracy w aktualnie potrzebnych zawodach, które będą dodatkowo służyć lokalnym społecznościom i aktywizować osoby w każdym wieku, zgodnie z koncepcją lifelong learning.
Powyższy artykuł został oryginalnie opublikowany w lipcu 2022 roku w Magazynie Rekruter.
Źródło wykorzystanych grafik: https://unsplash.com.